Марин Бакалов, 
Председател на Българска асоциация на 
архитектите и инженерите консултанти


Общи наблюдения
 
Разлика в режимите по ЗТСУ и ЗУТ. Адаптация на строителния надзор в новите условия на ЗУТ.
 
Строителният надзор като вид дейност в областта на инвестиционния процес бе въведена с изменение на ЗТСУ (вече отменен) и бе възприета с някои промени в новия ЗУТ. В процеса на създаването на надзорните фирми и формиране на дейността им лицата упражняващи строителен надзор бяха поставени пред сериозни изпитания. Въвеждането на НСН по отменения ЗТСУ и Правилника за оправомощаването, функциите и задълженията на лицата, упражняващи независим строителен надзор в проектирането и строителството изправи обществото пред една нова фигура в инвестиционния процес с определен по законодателен път обхват на дейността. НСН стана задължителен за голяма част от строителните обекти. 
Търсейки причините за въвеждане на строителния надзор в България, можем да приемем, че това е и опит за въвеждане на консултантската дейност, като вид дейност – известна, популярна и наложила се в световен и европейски мащаб. За разлика от нашата страна в голяма част от европейските държави и други страни по света, инженерно-консултантската практика е установена преди около сто години и има голямо влияние с обобщенията си и добрата си практика в целия инвестиционен процес, както и в законодателните решения. През 1913 г. се създава и Световната федерация на инженер-консултантите (FIDIC). В Европа инженерите консултанти са обединени в Европейска федерация (ЕФКА), в която до скоро членуваха само консултантите от страните на ЕС.
С приемането на ЗУТ, младите надзорни фирми в България бяха принудени или по-скоро задължени да се адаптират към новите условия въведени с него.
Надзорната дейност е регламентирана само в процеса на строителството и въвеждането на обектите в експлоатация. В процеса на проектирането бе въведен технически контрол само по част конструктивна на проектите.
Докато с отменения ЗТСУ строителния надзор бе задължителен при проектирането и строителството на част от обектите на основното и допълващото застрояване, определени по количествен критерии (жилищни сгради над 4 етажа както и за обществени и производствени сгради и др.), то с влизането в сила на ЗУТ, инвеститорите вече са длъжни да сключат договори за строителен надзор в процеса на строителство за всички обекти на основното застрояване. 
 
Обхват на правомощията на строителните надзорници и консултантската дейност.
 
Новите условия на ЗУТ поставят пред надзорника или по-скоро консултанта няколко проблема. При договориране на конкретните задачи всеки инвеститор се ръководи, определяйки правата и задълженията на изпълнителя (в случая консултанта-надзорник), от законово установените правомощия, залегнали в чл. 168 от ЗУТ. От друга страна практиката през последните две години показва, че до голяма степен инвеститора се ориентира към по-широк обхват на дейността на надзорника превръщайки го в консултант по смисъла на европейската и световна практика. Въвеждайки задължителния обхват на правомощията на строителния надзор в ЗУТ, законът всъщност не забранява разширяване на неговите функции и възлагането му на типично консултантска дейност. Все по-често се наблюдава участието на консултантските фирми във всички етапи на инвестиционния процес, включително при предпроектни и прединвестиционни проучвания. Консултанта може да се намеси още на етап териториално насочване на инвестиционните намерения.
 
Конкретни проблеми и “казуси”
 
Статут на лицата, упражняващи строителен надзор по ЗУТ и ролята им в съгласувателния и строителен процес 
 
За съжаление с приемането на ЗУТ положението на надзорните фирми не се промени значително. Те продължават да бъдат възприемани от широк кръг от хора, от инвеститора и широката общественост, като “натрапник”, като един допълнителен елемент във веригата от съгласувателни и контролни фигури, в съгласувателния и инвестиционния процес. По наша преценка това състояние и отношение към надзорните фирми се дължи на следните причини:
- първо, строителния надзорник у нас е хибрид между контролен и консултантски орган без да отговаря напълно на понятието инженер-консултант, възприето в световната практика. 
- от друга страна при въвеждането на инженерно-консултантската практика или по-скоро на строителния надзор в България, не отпаднаха или не бяха реформирани нито един от специализираните държавни контролни и съгласувателни органи, напротив - те запазиха функциите си в пълен обем.
Като резултат от този анализ, следва извода, че дублажът на функциите между отделните органи и участници както в процеса на проектиране, съгласуване и одобряване на проектите така и на същите или подобен кръг органи участващи в процеса на приемане и въвеждане в експлоатация на готовите обекти, до голяма степен затруднява инвестиционния процес. Създаденото по нормативен път фактическо положение не отговаря на целите и идеите за облекчаване на съгласувателните, лицензионните и разрешителни режими. В тази си част ЗУТ не отговаря на очакванията на участниците в инвестиционния процес и на обществото като цяло.
 
Застраховки и отговорност
 
Действащите надзорни фирми поддържат задължителни застраховки, регламентирани още със ЗТСУ (отм.). Независимо от въведения със ЗУТ задължителен характер на застраховките за всички останали участници в инвестиционния процес, на практика понастоящем застраховки не се правят нито от проектантските фирми, нито от строителите. Оправданието е в липса на подзаконов нормативен акт, (наредба на Министерския съвет), с който да се регламентират подробно “застрахователното покритие и сключените рискове, сроковете на застраховане и минималните застрахователни лимити” (чл. 171, ал. 2 ЗУТ). 
Считаме, че липсата на подзаконов нормативен акт е формално основание за бездействие от страна на останалите участници в инвестиционния процес по отношение на застраховане на дейността им. Понастоящем, за лицата упражняващи строителен надзор също липсва законодателна уредба на механизма и условията за застраховане. Това не е пречка, базирайки се на общите правила на застраховането, надзорниците да продължават да застраховат дейността си. По същият начин би могъл да подходи и всеки проектант или инвеститор и най-вече строител. 
В практиката проблеми произтичат и от неправилните формулировки на ЗУТ, обвързвайки срока на застраховките и гаранционната и солидарната отговорност на участниците в инвестиционния процес (чл. 173 и 168, ал. 7 ЗУТ). Отговорността, която носи инженера-консултант и надзорната фирма съответно е за упражняваната от него консултантска и надзорна дейност в обхвата на договора, и съобразно задължителния обхват на функциите му, определени в ЗУТ. 
Солидарната отговорност въведена между лицето, упражняващо строителния надзор и изпълнителя (строителя) създава объркване и неправилна представа на отношенията между тях. Солидарната им отговорност и наличието на застраховка само на един от солидарно отговорните лица, създава сериозни проблеми при евентуални неблагополучия, злополуки, грешки, некачествено или неправилно изпълнени строително-монтажни работи и др.. 
 
Анализирайки практиката по ЗУТ може да бъде направен извода, че липсва ясно разграничение или по скоро охарактеризиране на отделните участници в инвестиционния процеси и техните функции. 
 
Предложения за промени в ЗУТ
 
1. Анализирайки практиката на Закона за устройство на територията, от гледна точка на дейността на консултантите и надзорниците БААИК настоява за:
- разделение на функциите и отговорностите на всички участници в инвестиционния процес;
- недопускане по законодателен път на дублиране на отговорностите или въвеждане на солидарна отговорност.
Тази позиция се отнася както за дефинирането на функциите на отделните участници в инвестиционния процес, така и по отношение на разграничаването на контролните правомощия, вменени в задължение на лицата, упражняващи строителен надзор от компетенциите на специализираните държавни контролни и съгласувателни органи.
 
2. Необходимо е законово регламентиране на дейността на консултанта, като основен участник в инвестиционния процес, оформяйки обхвата на дейността му по общовъзприетите правила за работа на консултанта, съобразно със световната и европейска практика.
 
3. Консултантската дейност не бива да става самоцел, а двигател и катализатор при облекчаване на лицензионните и съгласувателни режими в процеса на проектирането и строителството. 
Поддържаме направеното вече от БААИК предложение за въвеждане на консултантската дейност като алтернатива на процедурата по съгласуване и одобряване на инвестиционните проекти, въведена със ЗУТ във следните аспекти:
- Да бъде допуснато издаване на разрешение за строеж без провеждане на съгласувателните процедури със СДКО, а чрез експертизиране на проектите от лицензиран консултант;
- Да бъде допуснато издаване на разрешение за строеж въз основа на съгласуват идеен проект, при условие, че инвеститора представи доказателство за сключен договор с консултант, който ще извърши експертизиране и мониторинг на техническите и работни проекти, работни детайли, количествени сметки и спецификации и ще упражнява пълен контрол и ръководство при организирането на целия строителен процес. Това би облекчило значително процеса на разрешаване на строителството, особено за обекти и съоръжения на промишлеността и на техническата инфраструктура от регионално и национално значение. 
С тези предложения считаме, че процеса на разрешаване на строителството в България ще се доближи до практиката в някои европейски страни и ще спомогне за скъсяване на съгласувателния процес, които за съжаление понастоящем често е по-дълъг от периода, необходим за реализация на обекта. 
 
4. По отношение на дейността на консултанта в процеса на строителството.
Целесъобразно е да бъдат нанесени съответни корекции в действащата нормативна уредба за приемане и въвеждане на строежите в експлоатация, с оглед избягване на двойните и тройни понякога проверителски и контролни процедури в процеса на издаване на разрешение за ползване. До голяма степен заключителния доклад на инженер-консултанта, с който се гарантират изискванията за безопасност на строежите е абсолютно достатъчен да защити интересите на инвеститора така също и интересите на трети лица, а извършването на допълнителни проверки върху вече провереното е архаизъм, който е крайно време да отпадне от действащото законодателство. 
 
5. Предлагаме да бъде променена редакцията на параграф 14 от Преходните разпоредби на ЗУТ, който в сегашния си вид е лишен от смисъл. Считаме, че този параграф трябва да бъде прередактиран и включен в основното съдържание на закона в смисъла на изложеното по-горе, а именно, че в случаите когато инвеститора има сключен договор с консултант, функциите на централните и териториалните администрации, както и на специализираните контролни органи и на експлоатационните предприятия по този закон ще бъдат извършвани от лицензирана консултантска фирма. 
 
6. Необходимо е също така да бъде коригиран текста на чл. 160, ал. 2 ЗУТ, забраняващ инженеринговата дейност. Световната практика показва, че инженеринга има място и той е в пряка връзка с пълното и всеобхватно регламентиране на консултантската дейност. По смисъла на параграф 1, т. 1 от допълнителната разпоредба на Закона за обществените поръчки, инженерингът е: "дейност за комплексно изпълнение на строителство или изпълнение на повече от една от следните дейности: предпроектно проучване, проектиране, организация на строителството, изграждане на обекти, доставка и монтаж на машини, съоръжения и технологично оборудване, подготовка и въвеждане на обекта в експлоатация.” Като вид дейност е в пряка връзка с формулировката за консултантската дейност. Препоръките на FIDIC и EFCA, относно сключването на договорите между клиента и консултанта, включват указания за използване на тази услуга още на ниво предивестиционни и предпроектни проучвания, проект и администриране на строителството, управление на проекта в смисъл на цялостната задача, както и предложения за услуги, които съпътстват целия строителен процес и въвеждането на обекта в експлоатация. Разбира се отчитайки специфичните условия в страната ни, препоръчително е дейността на консултанта максимално да бъде доближена до възприетата от тези международни организации и респектирана от международните финансови институции- Европейската банка за възстановяване и развитие, Европейската инвестиционна банка, Световната банка и др. Отчитайки факта, че ИСПА - средствата, отпускани по различните програми (ФАР, САПАРД, и присъединителни фондове на ЕС се усвояват именно чрез тръжни или конкурсни процедури едната, от които задължително включва процедура по осигуряване на консултант. 
В заключение считаме, че консултантските и надзорни фирми в България, следва да бъдат защитени по законодателен път и да бъдат поставени на равни условия с чуждестранните консултанти, които проявяват желание да участват в процеса на усвояване на средствата отпуснати на всички предприсъединителни програми на ЕС, структурни фондове и др. 
В тази връзка препоръката ни е да бъде отменен § 24 от заключителните разпоредби на ЗУТ, който гласи, че “За проекти, финансирани изцяло или частично от програми на Европейския съюз - присъединителни фондове, програми ФАР или други, се прилагат разпоредбите и процедурите на Рамковото споразумение между правителството на Република България и Европейската комисия, ратифицирано на 4 април 1995 г., както разпоредбите и процедурите на годишните финансови меморандуми по съответните програми.”
Считаме, че не е наложително подобен текст да присъства в нашето законодателство, а по-скоро Законът за устройство на територията и подзаконовите нормативни актове бързо да бъдат адаптирани към европейското законодателство и в духа на добрата практика на международните организации в областта на консултантската дейност.